林宏宇:美国总统选举政治对美国外交政策的影响

选择字号:   本文共阅读 388 次 更新时间:2016-06-22 20:35:14

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林宏宇  

   成功的外交政策制定者需要具备两个基本条件:经验与权力,而这两个条件在周期性的美国总统选举政治背景下总是很难具备。作为美国外交政策的最主要制定者——美国总统,受选举政治的负面影响,不是少了实践经验,就是权力地位不够巩固。这种困境的结果就是美国外交政策容易出现波动,容易缺乏长期的战略性思维。这正如托克维尔所指出的:“对外政策几乎不需要民主所固有的任何素质,恰恰相反,它所需要的倒是发挥民主几乎完全不具备的那些素质。”因此,从这个角度可以说,美国总统选举政治,对美国外交政策的影响以消极、负面的成分居多。

  

一、美国总统选举政治框架下的美国总统外交决策模式

  

   20世纪50年代以前,美国外交政策的主导权一直掌握在美国总统手中,国会对美国外交的发言权很小,加之美国民主、共和两党在外交政策方面的立场相对比较一致,因此,周期性美国总统选举政治对美国外交政策的影响相对小一些。但是,自20世纪60年代初以来,尤其是“越战”爆发以后,随着民主、共和两党对美国外交政策诉求分歧的加深和国会对总统滥用外交决策权担忧的增长,周期性美国总统选举政治对美国外交政策的负面影响越来越大,它经常导致美国外交政策发生波动,缺乏连贯性。受美国总统选举政治的影响,美国总统在四年任期内表现出不同的外交决策模式,大体可概括如下:

   (一)第一年模式

   这一年最常见的现象是:一方面新总统至少需要半年的时间来评估上届政府的对外政策,并据此制定新政府的外交议事日程和对外政策的基本框架,与此同时,决策班子成员尝试着相互磨合,以求发挥最佳的整体效益;另一方面,大部分新当选的美国总统在外交政策领域往往缺乏经验(出身于参院外委会或副总统的总统可能会好些,但也未达到作为一名合格总统所应具备的熟练程度),从而非常容易在一些敏感的外交政策问题上犯错误。尤其是在诸如中东问题(巴以问题)、军控问题、盟国问题、对苏关系、对华政策问题等一些敏感的美国外交政策问题上,新当选的美国总统往往会出错。出于竞选需要,总统候选人一般会在这些问题上阐述其与前任总统不同的立场,有时这种立场是刻意的、没有经过系统的思考,但却有可能影响其当选后的外交决策。而且新当选的总统往往有很高的“工作激情”,总想在外交政策领域有所作为,这样他们就更容易在一些敏感的外交政策问题方面犯一些短视或自相矛盾的错误,因此到年底时进行外交政策检讨和调整就成了第一年美国总统外交决策模式的常态。

   (二)第二年模式

   经过第一年的磨练,美国总统在外交政策方面的经验开始丰富起来,因此,一般来说第二年是美国总统在外交政策领域有所作为的时期。无论是在达成国际协议,还是在国际危机处理上,美国总统都会有所成就。应该说,第二年模式与第一年模式的最大区别在于总统通过一年的“在职培训”,获得了处理外交事务的宝贵经验。而且,往往经过第一年的磨合,总统外交政策班子成员之间的政见差异也在缩小,容易在外交政策方面达成一致意见。但是,正当总统要在外交政策领域大有作为之际,中期选举又开始了,这会大大分散美国总统的注意力,因为要想竞选连任,或者要想有一个相对良好的决策环境,任何一个美国总统都不敢忽视中期选举及其结果。

   (三)第三年模式

   这一年,争取竞选连任开始摆上大多数在职总统的议事日程,因此,总统在考虑所有外交政策问题时都会将它们是否能为其竞选连任服务联系起来,他们一般会在这一年开始评估前2年出台的外交政策是否有利于他们的再次竞选。这时,任何可能带来风险的外交政策问题都可能被搁置起来,以免万一失手而殃及竞选。这种急功近利的特性导致该年美国外交决策经常留于短视和多变,总统选举政治的考虑超越了对稳定外交政策的考虑。正如2003年8月在谈到伊拉克战争之后美国外交政策问题时,美国《外交政策》杂志主编莫伊塞斯•纳伊姆所言:“从此时开始,主要影响外交政策的不再是五角大楼或国务院,而是白宫的总统高级顾问、总统竞选活动主帅--卡尔•罗夫。所有的外交政策决定和动议都要放在选举进程的背景下加以筛选。”华盛顿重要思想库之一--和平基金会主席保利娜•贝克也认为:“随着大选的临近,布什总统在利比里亚维和问题上的犹豫,表明了他在其他外交政策问题上的迟疑、踌躇,甚至矛盾心态。”

   当然,也有例外情况,如果个别总统在第二年的根基打得比较扎实,那么他在第三年还是可能在外交政策领域有所作为的。

   (四)第四年模式

   这一年,新的一轮大选角逐又开始了,尽管大部分在职美国总统都否认该年选举的需要会影响他们的外交决策,但是正如许多政治学家所指出的那样,他们必然要考虑到选举政治的因素。这时,被广大选民所认定的热点外交政策问题往往是总统候选人要认真考虑的首要问题,因为对待这些问题的态度将直接决定候选人的得票率。一般来说,在这些公众舆论关注的问题上,总统候选人不会有太多个人的创见,而更可能考虑迎合最大多数选民的意愿,当他们没有明确态度时,大多会选择相对安全的中间立场,或者就是高举爱国主义的旗帜。也就是说,在职总统在大选年是不大可能在外交政策方面有所建树的,即使是那些胸有成竹并作了充分准备的总统候选人,也不容易在外交政策领域有所作为,因为许多外国领导人在不明确该候选人能否当选的情况下,很少会对该候选人的外交政策提议做出积极的回应。但是,有两种情况值得注意,一是如果大选年里美国国内经济形势不好,总统往往会将将精力专注于国内问题,对外交政策问题难免分心;二是如果个别总统认准在外交政策领域的突破能够提升其支持率,那么他就会在外交领域大干一番。

   (五)第二任期模式

   如果在职总统竞选连任成功,那么从其第二任期开始,情况就开始发生很大变化。由于在这一任内不必再为连任考虑所累,所以一般来说总统在制定和实施外交政策时受选举政治的消极影响要小得多,顾虑也小得多,大部分总统都希望在这一任内有所作为,从而使其名垂青史,并为本党候选人增加竞选资本。这正如前国务卿万斯所言,连任后的头一年半是美国总统处理外交政策问题的最佳时期,因为这时的美国总统已具备了成功处理外交政策问题的两个基本条件:经验和权威。经过第一任期的实践,美国总统已有了非常丰富的外交政策经验,并且与外国领导人也有了较密切的关系,这为其外交决策准备了一定的国际氛围。这个时期外交经验成熟的总统往往会调整他的外交政策班子成员。

  

二、1952年以来美国总统选举政治对美国外交政策的影响

  

   根据上述模式,让我们具体考察一下1952年以来美国总统在4年执政周期中的外交政策表现,从中可以看出一些美国总统选举政治对美国外交政策的影响轨迹与规律。

   (一)频频出错的第一年。

   从1952年以来的现代美国总统选举来看,只有三个总统在就职时有较丰富的外交事务经验,他们是艾森豪威尔、尼克松、老布什。但是即使是这三个人,他们仍有一定差距,“在职培训”(on-the-job-training)对他们来说仍很重要。此外的其他总统――肯尼迪、约翰逊、福特、卡特、里根、克林顿、小布什、奥巴马,在宣誓就职时都对外交政策问题知之甚少,外交事务方面的经验相对缺乏。由此导致负面影响的例子很多,比较典型的有1961年肯尼迪、1977年的卡特、1981年的里根、1993年的克林顿、2001年的小布什。

   1961年对新上台的肯尼迪总统来说是很不顺利的一年,首先是完全失败的“猪湾入侵”,该事件导致肯尼迪政府在外交政策领域非常失分,丢尽了脸面;其次是为了竞选需要,肯尼迪刻意夸大了所谓的美苏“导弹差距”,结果上台后他不得不加强美国的军备研制和军费投入,开始了与其政策理念不相吻合的一场军备竞赛。

   1977年,对从州长出身、寡涉外交的新总统卡特来说可说是败绩昭昭。卡特上台的第一年,在外交政策领域雄心勃勃、鹰气十足,试图突破其前任福特总统与勃日列涅夫打造的军控框架,而呼吁美苏共同实行更为彻底的战略核武器的削减计划,这项不切实际的倡议自然遭到勃日列涅夫的拒绝,结果连常规军控谈判也被搁浅了;在中东问题上,卡特启动了一个雄心勃勃的以美国为主导的和平计划,但很快又感到执行该计划要付出高昂的国内代价,当踌躇不前的卡特对埃及总统萨达特表明他的忧虑后,萨达特断然抛开美国,而直接与以色列谈判,并取得突破,这使得美国政府在中东问题上很是被动。

   1981年,刚刚上台的里根总统也因缺乏外交经验而导致一系列外交决策失误。例如,在中东地区他倾全力构筑反苏统一战线,却忽视了中东地区国家之间本身存在的危机和问题,如黎巴嫩危机、巴勒斯坦阿以冲突等问题,结果导致出现重大失误,给后来美军在贝鲁特的遇袭埋下了祸根。

   1993年,打着经济牌上台的克林顿总统对外交事务知之甚少,其对手老布什甚至戏称“克林顿的外交知识不如他的宠物狗丰富”。缺乏外交经验的克林顿一上台首先就在波黑问题上陷入麻烦,由于克林顿在这个问题上摇摆不定,致使美国在这个问题丧失主动权,在北约盟国面前失分。其后,又在敏感的中东问题上,克林顿政府由于缺乏灵活的应对措施,结果本由美国主导的巴以谈判却以两国在奥斯陆签订秘密协议而告终。在对华政策问题上,由于受竞选许诺所累,克林顿生硬地将对华最惠国待遇问题与中国人权问题挂钩,导致中美关系出现危机。在敏感的伊拉克问题上,克林顿由于对萨达姆政权犹豫不定,结果导致对伊政策反复多变。

   2001年,以历史上最为微弱优势当选总统的小布什,同样对外交政策领域缺乏了解,加之决策团队执政理念过于保守,他上台伊始也屡在外交事务方面上表现不佳,例如,不顾包括许多西方大国在内的国际社会的反对,单方面退出核禁试条约,拒绝签署防止大气污染的东京议定书,调整对华政策,视中国为战略竞争对手等等,这些外交政策调整从长远来看都是缺乏外交战略远见的表现。

   (二)较有作为的第二年。

   从美国总统选举政治周期来看,第二年往往是美国总统在外交政策方面有所作为的一年。这主要由于美国总统经过执政一年的“在职培训”,对复杂的外交政策问题有了更多的认识,积累了一定的外交经验。例如,肯尼迪成功地化解了“古巴导弹危机”,体现了他既强硬又灵活的外交技巧,在与赫鲁晓夫的对抗中为美国赢了漂亮的一分;尼克松总统成功处理了约旦危机,巧妙地调动了以色列的力量来对抗受苏联支持的叙利亚;卡特总统除了将埃以戴维营会谈的成功举行收入他的外交功劳簿外,还以加速中美建交进程在美国外交史上写下浓重的一笔;里根总统在中东和谈问题上取得进展也是在他执政的第二年;老布什总统执政的第二年成功地加速了苏联帝国的解体并打赢了海湾战争;克林顿总统在执政的第二年开始调整对华政策,并开始逐步改善对华关系,中美关系开始回暖。

   (三)应该有所作为的第三年。

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本文责编:陈冬冬
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