高一飞 苗海丽:人民监督员选任管理方式改革研究

选择字号:   本文共阅读 116 次 更新时间:2016-06-19 21:54:19

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高一飞 (进入专栏)   苗海丽  

  

   内容摘要:通过C市人民检察院人民监督员选任管理方式改革试点一年的整体情况和C市人民检察院A分院的具体情况的分析,可以发现,人民监督员选任管理方式改革试点一年来,已经按计划完成了这一年度的选任管理方式改革。人民监督员结构符合广泛代表性的要求   ,选任方式体现民主自愿和考察确认相结合,通过三项制度保障人民监督员的知情权。在将来进一步推进人民监督员制度选任管理方式改革还需要加强司法行政机关与检察院的协调配合,细化人民监督员对案件的监督程序,落实人民监督员知情权的保障措施,平衡办案秘密与知情权之间的关系。

  

   关键词:人民监督员;选任和管理;代表性;知情权;监督程序

  

   党的十八届四中全会要求“完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。2014年9月5日,最高人民检察院下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,方案确定自2014年10月至2015年6月,在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏10个省、自治区、直辖市的检察机关,开展人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作。 9月10日,最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》和《深化人民监督员制度改革方案》。在选任管理方面,明确司法行政机关担任人民监督员培训、考核、奖惩等工作;拓展人民监督员监督案件的范围,明确人民监督员有权对人民检察院立案侦查的11种情形的案件实施监督;完善监督程序,向参与监督的人民监督员提供充分的材料,全面客观介绍案情,重新设置了复议程序,加强监督员监督意见的刚性和提高监督员履职的热情;人民监督员进行监督的基础需要保障其知情权,《方案》在完善知情权保障方面也做出了改革,细化了具体的实施规则。

  

   2015年7月份,北京、吉林、福建等八省份已完成全省范围内的选任工作,湖北、广西已完成省级层面的人民监督员选任工作,各地市选任也即将全部完成。10个试点省份已选出人民监督员5300余名,其中省级院人民监督员853名,市级院4450余名。改革试点启动以来,10个试点省份已按照新的改革精神组织案件监督1179件,其中启动对“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”等新增的四种监督情形监督19件、复议1件。[1]安徽省司法厅于2015年8月14日,完成了全省的人民监督员选任工作,省司法厅向社会公布了全省选任的489名人民监督员。[2]宁夏自治区也在2015年8月26日,完成了全区的人民监督员选任工作,共选任人民监督员93名。[3]至此,10个试点地区全部完成新一届人民监督员改选工作。

  

   从2003年人民监督员制度产生之初,直辖市C市就是试点单位之一,在人民监督员制度发展施行方面具有丰富的经验。2014年9月10日,最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点的意见》又将C市以及其他的9个省、自治区和直辖市列为新一轮人民监督员制度改革试点的单位。我们将以C市人民检察院的整体情况、C市人民检察院其所辖的A分院的具体情况为样本分析人民监督员制度试点一年的成绩和问题。

  

   一、新任人民监督员开始监督新增情形案件

  

   C市包含市人民检察院、五个分院和38个区县人民检察院。其所辖的A分院下辖11个基层院,辖区面积1.19万平方公里,常住人口852.55万,分别占全市的14.4%和27.1%。

  

   在最高检将其作为改革试点地区之后,C市人民检察院和司法局积极响应,2014年9月即开始进行改革试点的调研、组建工作,并制定工作方案和时间进程表:2015年2—4月选任出新一届人民监督员,市司法局建立人民监督员信息库;2015年5月对人民监督员进行初任培训;2015年6—9月新任人民监督员正式履职;2015年10月改革试点为期一年左右,对工作进行总结,分析存在的问题,提出完善建议。

  

   C市检察院人民监督员选任工作按计划完成,2015年7月20日发布了C市第三届人民监督员名单。2015年全年,C市检察院A分院辖区一共提请监督案件37件45人,其中拟不起诉的26件28人,拟撤销案件11件17人。辖区61名人民监督员有102人次参加了案件监督,参加率为89%。综合分析启动人民监督员监督程序的案件类型:拟撤销案件的11件当中,多为不构成犯罪的案件(8件),其中一例涉及法不溯及既往;因证据不足而拟撤销案件的3件;26件拟不起诉案件中,其中22件根据《刑事诉讼法》第173条第2款的规定“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”作出微罪不诉的决定,占不起诉案件的85%,4件根据《刑事诉讼法》第171条第4款作出存疑不起诉决定。

  

   在监督11类案件的过程中,A分院对新增情形的监督进行了探索。《深化人民监督员制度改革方案》中确立的第9 种类型是“采取指定居所监视居住强制措施违法的”,C市A分院下辖的C区检察院制定了《C市C区人民检察院人民监督员监督指定居所监视居住案件工作办法》,C区人民检察院邀请人民监督员对一起指定居所监视居住的案件进行了监督。C区某国税局工作人员涉嫌贪污罪,案件处于初查阶段,被采取了指定居所监视居住强制措施。C区人民检察院通知3名人民监督员参与指定居所监视居住案件,人民监督员到达人民检察院后,与检察院签订保密协议,防止泄露侦查秘密,检察机关介绍案件大致情况,将立案决定书、监视居住决定书、犯罪嫌疑人权利告知书等法律文书交监督员查阅。人民监督员到达监督场所后重点监督强制措施是人民检察院自己执行还是依法交由公安机关执行,场所是否与看守所等羁押场所分离。在监督过程中,人民监督员分别与检察机关和执行的公安机关工作人员交谈,了解犯罪嫌疑人在指定居所监视居住期间的基本情况。人民检察院播放监视居住期间的监控视频,但由于案件处于侦查阶段,出于保密的需要,将监控视频的声音做技术处理,人民监督员看得到但是全程听不到,也不允许监督员与犯罪嫌疑人单独接触。

  

   二、人民监督员结构符合广泛代表性的要求

  

   2004年7月5日,最高人民检察院修订的《规定》在选任人民监督员应具备的条件之一由“有良好的政治素质和较高的政策、法律水平”,改为“公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识”,将法律水平降低但仍然作为选任的必要条件之一;2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》将人民监督员应当具备的条件改为“公道正派,有一定的文化水平”,彻底取消了“法律知识”作为选任的硬性要求;2015年最高人民检察院《深化人民监督员制度改革方案》将这一条件调整为“具有高中以上文化程度,具有较高的政治素质、广泛的代表性和扎实的群众基础。” C市作为此次改革试点地区,高度重视本地区的改革工作。C市人民检察院、司法局根据文件要求,重新修改并发布了《关于开展C市人民监督员选任管理方式改革试点工作的实施方案》[4],《方案》中人民监督员的选任方式、结构比例按最高检、司法部的要求落实,明确了关于改革工作的步骤,新一届人民监督员选任工作于2015年2—3月启动,6—9月正式履职。由于上一届人民监督员任职期限尚未届满,市检察院请示高检,并与司法局商议,最终确定本次监督员选任改革过程中,现任人民监督员凡愿意继续留任的,一律优先选任。

  

   2015年4月13日,C市司法局在官方网站上发布《C市司法局关于选任人民监督员的公告》,4月23日公布了拟选任218的人民监督员名单向社会公示,公示时间为7日,接受群众监督并公布监督电话,有不符合人民监督员选任条件的,将取消其任职资格。之后,C市司法局官方网站于2015年7月20日确认并发布了C市第三届人民监督员名单。各区人民检察院为任期尚未届满的人民监督员积极创造报名条件,218名人民监督员之中,留任人数达到102人,占总数的46.8%。[5]留任的人民监督员一方面为改革过程中需要监督的案件平稳过度,防止新任监督员没有上任之前案件无人监督的情况出现;另一方面,新选任的人民监督员可以与之前留任的人民监督员充分交流经验,带动新人迅速进入案件监督程序。

  

   选任的人民监督员中,人大代表、政协委员43人,占总数的20%;中共党员136人(含预备党员5名),占总数的62%,民主党派34人,占总数的16 %,无党派群众48人,占总数的22 %,其中女性人民监督员67人,占所有监督员总数的30.7%,更注重民主性、参与性和代表性。

  

   当然,C市第三届218名人民监督员之中,人数最多的是本科学历共108人,占监督员总人数的49.5%,高中、中专学历和硕士及以上学历都比较少,学历太低,无法充分理解案情,影响监督实效,但对学历在符合基本条件的前提下不应作特别要求,否则影响人民监督员的代表性。

  

   三、选任方式体现民主自愿和考察确认相结合

  

   C市司法局在官方网站、《重庆日报》等主流媒体上发布新一届人民监督员的选任公告,选任公告在落实最高检和司法部制定的《意见》和《方案》要求的同时,C市人民监督员选任管理改革试点工作的实施方案进一步细化了最高检、司法部的有关规定,在人民监督员的选任条件中增加要求人民监督员“户籍所在地或经常居住地在本市行政区域内”、“有履职时间”两项要求,确认和保障选任出的人民监督员在履职客观上没有障碍、主观上也积极乐意参与案件监督,充分发挥制度实效性。

  

   人民监督员的产生既可以通过组织推荐,也可以通过个人自荐。C市司法局考虑到案件数量、地域、人口、民族等因素,具体规定了各区县司法局人民监督员的名额,并公布了辖区38个司法局的联系人和联系方式,为人民监督员报名提供方便,各地司法局在选任监督员之时,与人民检察院充分交流意见,听取人民检察院对选任人民监督员的意见和建议,吸收和借鉴人民检察院在选任人民监督员方面的经验。试点单位认识到民主推荐是保证人民监督员具有广泛代表性和社会群众基础的关键。所以司法行政机关要求人民监督员产生单位通过一定的形式,向单位的成员介绍人民监督员制度的基本情况和担任人民监督员应当具备的条件,积极发动群众推荐人民监督员人选,必要时可以采取投票的方式,选出具有广泛群众基础的人选,以保证组织推荐的人民监督员也具有代表性和广泛性。

  

C市从2009年1月1日起,在全市检察机关全面实行人民监督员制度,并面向社会统一、公开选任人民监督员280名,采用的是“自荐为主,推荐为辅”的方式,(点击此处阅读下一页)

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