高一飞 苗海丽:人民监督员制度试点的观察与反思

选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2016-06-19 21:33:05

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高一飞 (进入专栏)   苗海丽  

  

   摘要:2015年最高人民检察院、司法部发布的《深化人民监督员制度改革方案》从选任管理方式、监督案件的范围、监督程序和制度保障等方面完善了人民监督员制度。本文专门研究人民监督员改革试点的内容,并结合试点地区的实践,介绍C市改革的情况。从C市践行人民监督员制度的内容来看:选任管理实现了外部化,拓展了监督案件的范围,完善了监督员参与监督的程序,保障了监督员的知情权;C市人民监督员制度改革初现成效:人民监督员结构符合广泛代表性的要求,选任方式体现了民主自愿与考察确认相结合,通过培训提高了人民监督员的履职能力,设置三项制度保障监督员的知情权,以及在监督案件时重视制度创新;最后,从试点情况预测人民监督员制度改革的方向。

  

   关键词:人民监督员制度;改革内容;改革成效;存在问题;完善

  

   党的十八届四中全会明确提出“完善人民监督员制度”,将制度改革作为深化检察改革的任务之一。2014年9月5日,最高人民检察院下发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,[1]9月10日,最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》,进一步完善该制度。遗憾的是这两项重要的文件并没有向社会公开,在网络上查找不到,网络上公布的相关文件是《最高人民检察院、司法部印发〈深化人民监督员制度改革方案〉的通知》,《通知》的内容与以上两个文件的内容基本一致,将作为本文写作的基础。最高人民检察院、司法部印发《深化人民监督员制度改革方案》,《方案》在完善知情权保障方面也做出了改革,细化了具体的实施规则。本文将对人民监督员实施一年的情况进行分析,并提出进一步推进人民监督员制度改革的建议。

  

   一、人民监督员制度改革试点的内容

  

   (一)选任管理外部化

  

   人民监督员的选任管理是人民监督员的工作基础,此次改革的亮点之一便是监督员的选任管理实现外部化。从2003年试点实行人民监督员制度一直到在全国检察院推广,这期间出台的规则方案规定人民监督员均是由检察机关自己选任、自我管理和考核。人民检察院无法回应“自己选人监督自己”的尴尬,监督员的独立性和监督效力也备受外界质疑。

  

   在制度施行过程中,有的地区发现这一问题之后,也曾经尝试人民监督员选任管理的“体制外”试点。全国最先试点这一改革的是山东枣庄山亭区,后四川省又发展出人民监督员监督的“广安模式”[2]。上述地区探索由人大选任、管理监督员的新模式,以群众性为方向,以独立性为追求目标,以外部性为原则。县人大常委会总领人民监督员的选任管理工作,其内部的领导小组办公室负责抽选、联络监督员和确定监督具体案件的时间、地点等日常协调工作。

  

   2015年的《深化人民监督员制度改革方案》将人民监督员的选任管理赋予司法行政机关。省级和设区的市级司法行政机关分别负责选任同级人民检察院人民监督员,建立监督员信息库与人民检察院信息共享,并对选任出来的监督员进行初任培训。

  

   司法局相对于人大选任监督员存在以下几个方面的优势:其一,司法行政机关的性质是从事辅助国家法律实施活动的行政机关,由其选任管理人民监督员体现和符合其部门属性;其二,人民代表大会及其常务委员会能够选举或同意产生人员都由法律或者具有法律效力的全国人大常委会决定所明确规定,人大及其常委会选任人民监督员没有明确的法律依据,有超越法律权限之嫌;[3]其三,由司法行政机关进行选任管理可以避免人民监督员成为人大个案监督的工具;其四,人大选任人民监督员,模糊了人民监督员权利监督与社会监督的定位,外部权利监督可能沦为人大权力监督的一部分,从而使人民监督员制度的外部监督作用削弱。选任管理的外部化则有利于提高监督结果的公信力,也使制度更加公正和权威。

  

   (二)拓展监督案件的范围

  

   人民监督员监督案件的范围经过两次变化,在制度试行之初,人民监督员监督案件的范围被概括为“三类案件,五种情形”,但在2010年最高检颁发《关于实行人民监督员制度的规定》之后,人民监督员监督案件的范围变为了“七种情形”,取消了三类案件中原来有刚性监督效力的“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”,针对监督员监督范围,学界有不同的观点。

  

   有的学者认为人民监督员监督案件的范围应当扩展到普通案件。[4]但也有专家学者认为新的制度应当着眼于解决现有制度解决不了、监督乏力或不到位的地方,而非监督越多越好。十八届四中全会明确肯定了人民监督员重点对查办职务犯罪案件进行监督,在发挥现有制度可以有效应对普通刑事案件的情况下,不宜再将其纳入人民监督员监督案件的范围。[5]

  

   笔者同意将现阶段监督案件的范围限定在人民检察院直接受理立案侦查的案件。因为对于公安机关移送案件批捕起诉,已经通过检察监督体现了外部监督,再由人民监督员进行重复监督不符合诉讼经济和效率原则,而且庞杂的案件也不利于发挥监督员的监督效果。

  

   2015年的《深化人民监督员制度改革方案》增加了四种监督情形,一方面是与新修订的刑诉法中保障律师会见权、规范取保候审保证金的收取和返还程序的规定相衔接;另一方面是落实四中全会关于人民监督员监督重点的要求,将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”重新纳入监督范围,[6]监督案件的范围扩展到十一种情形。[7]

  

   在人民监督员制度试点之初,“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”被列入监督员监督范围之内,但实践中侦查人员对此颇有微词。首先,由于侦查工作以案件保密为原则,公民的介入会大大增加泄密的几率,从而为案件侦查带来麻烦;其次,相关规范性文件明确规定不得因人民监督员的介入而延长法定办案期限,但是实践中监督员介入案件监督客观上占用了司法工作人员的办案时间,使本就有限的侦查期限更加紧张;再次,最高检已经将职务犯罪批捕权统一上提一级,加强了内部监督,可以在一定程度上减少执法不公的现象,所以不再将其纳入监督范围。

  

   《改革方案》再次将“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定”纳入监督范围是考虑到逮捕作为一种最严厉的强制措施,基于审慎用权和保障犯罪嫌疑人人权的原则,应当将其纳入监督范围,通过内部制约和外部监督相结合的方式促进逮捕权的正确行使,实现四中全会的要求。

  

   检察院作为法定的监督机关,对公安机关决定和执行指定居所监视居住强制措施进行监督为国家机关的法定监督权、外部监督制约机制,无可厚非,但对人民检察院自己决定采取指定居所强制措施是否合法进行自我监督难以抵消公众质疑。指定居所监视居住的封闭性、外部监督的缺乏、侦查一体化的办案机制导致上级监督的虚置,使这一期间犯罪嫌疑人的权利难以得到有效保障。

  

   最高人民检察院重视对指定居所监视居住的内部监督制约,于2015年12月28日,发布了《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》,与《深化人民监督员制度改革方案》所规定人民监督员对“采取指定居所监视居住强制措施违法的”情形进行监督相衔接,进一步肯定了人民监督员监督案件的范围,完善了该措施的外部监督制约机制。

  

   在职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”的情形,分为两个方面,一是做出指定居所监视居住决定中存在违法问题,一般是程序违法;二是在具体执行指定居所监视居住存在违法情形,也就是在具体实施过程中存在违法情形,这两个方面存在不同的表现方式,分别规定在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的第119条和第120条。[8]

  

   其他增加的两种情况“阻碍律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”,相对于“采取指定居所监视居住强制措施违法的”来说,无论是规定方面还是在实践中人民监督员介入监督都比较简单,可以借鉴以前人民监督员对“五种情形”的监督程序。[9]人民监督员在监督过程中发现职务犯罪案件中存在以下阻碍律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的,有权依法提请人民检察院启动人民监督员监督程序:(1)未告知嫌疑人有委托辩护权;(2)未转达嫌疑人委托辩护要求;(3)对辩护人、诉讼代理人提出的回避要求不予受理或者对不予回避决定不服的复议申请不予受理的;(4)逾期不办理辩护人变更或解除强制措施申请;(5)侵犯辩护人案件信息知情权;(6)侵犯辩护人会见通信权;(7)其他阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的。现在在普通刑事案件中,辩护人会见犯罪嫌疑人已经基本不存在问题,但在职务犯罪案件中,由于对口供的极端依赖,侦查人员害怕嫌疑人翻供,一般不愿辩护人与犯罪嫌疑人接触,在律师提出会见时,侦查人员多以侦查涉及国家秘密为由予以拒绝,在证据固定以前,律师难以见到嫌疑人,造成职务犯罪案件中犯罪嫌疑人的辩护权得不到平等的保护。因此,将这一情形列入人民监督员监督范围具有现实意义。

  

   取保候审缴纳保证金的目的是为避免犯罪嫌疑人逃避侦查起诉,保证诉讼程序的顺利进行。应当退还取保候审保证金而不退还,在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第107条之中有具体全面的表现方式,在此,不再赘述。[10]

  

   最高人民检察院对四种新增情形一语带过,缺乏顶层设计,没有具体的工作办法。在实践中有些改革试点地区在摸索尝试制定具体的实施办法,规定是否合理和试点效果是否能够达到理想目标,将在下文结合试点地区具体实践讨论。

  

   (三)完善参与监督案件的程序

  

人民监督员监督“十一种情形”并非适用同一种监督程序。对“拟撤销案件的”、“拟不起诉的”和“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”三类案件的监督是强制性的刚性监督,前两者是对诉讼程序的终局性裁决,影响重大,要求做出的决定公平、公正,无滥用职权或偏私等违法情况,而后一种情况是对犯罪嫌疑人采取的最严厉的强制措施。人民检察院案件承办人在处理案件时只要发现上述情形之一,就必须启动人民监督员监督程序,通过本院的案件管理系统呈报上一级人民检察院,上一级人民检察院在两日内进行审核,符合监督条件的,人民监督员办公室在受理案件后的两日内组织人民监督员对案件进行监督,一般案件通知3名人民监督员,有重大影响或者疑难、复杂案件参加监督的人民监督员一般不得少于5名。[11]而对于剩下的八种情形,无论案件来源都要经过本级人民检察院审核,确定需要监督的情形存在之后,人民检察院才会启动人民监督员监督程序。(点击此处阅读下一页)

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