陈国权:走向权力法治与廉政治理

——陈国权教授访谈录
选择字号:   本文共阅读 724 次 更新时间:2016-06-19 18:52:27

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王哲莹   陈国权  
经济目标就转化为政治目标,经济逻辑就上升为主导性的治理逻辑。

  

   地方政府的法治悖论现象就是治理三重逻辑矛盾冲突的一种表现,法治悖论现象所反映的是我国的这样一种治理现实:法制逻辑在国家治理的三重逻辑中处于优先级较低的位置,一旦法治逻辑与经济逻辑或政治逻辑发生矛盾冲突,经济逻辑或政治逻辑就会优先于法制逻辑;只有在法制问题严重到可能引发社会震动、危害社会稳定而上升为政治问题时,法制逻辑才会优先于其他治理逻辑。这种国家治理的现实情况根植于我国国家发展的根本战略。十一届三中全会以来,“以经济建设为中心”的发展战略使经济逻辑成为主导的治理逻辑,地方政府工作紧紧围绕经济建设,地方官员面对的来自GDP考核的压力远远高于法制、公平等其他的考核指标,政府官员的行为也随之产生了趋向性,表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说,在经济建设和依法行政之间,依法行政是其基本的职业要求,但经济建设确是显示官员能力才干的业绩增长点,遵循法制逻辑固然是正确的为官之道,但遵循经济逻辑才能凸显出政绩和官员能力。同时,以经济建设为中心、效率优先的经济逻辑形塑了地方政府集权化的治理结构,而对法治的分权原则形成了挑战。在权力向“一把手”集中的同时,政府的治理行为也向一把手的关注点转移,从而地方政府治理活动中经济逻辑是长期优先于法治逻辑的,长此以往是对法治的破坏。在政府治理过程中,不仅经济逻辑与法治逻辑存在冲突矛盾,政治逻辑同法治逻辑同样也存在矛盾冲突。我国是一个单一制威权体制国家,地方政府的主要官员不是通过选举而是由上级党委选拔或任命的。也就是说,地方政府官员是通过层层对上负责,并最终对中央政府负责。在这种体制下,服从上级党委,维护中央权威优先于其他形式的约束,这也是地方政府政治逻辑的核心内容。地方政府官员在实现政治目标的过程如果遇到法律的约束,往往会更加顾及政治目标的实现,即使可能违背法律规范,与法制逻辑发生冲突。

  

   对地方政府来说,政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑同时存在并且共同影响着地方政府的治理活动。不同情况下地方政府的重点目标不同,主导性的治理逻辑也会不同。地方政府的这三重治理逻辑之间既有统一性也存在矛盾性。目前而言最凸显的情况是,经济逻辑通过形塑了地方政府集权化的治理结构,破坏了法治建设的分权基础;与此同时官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律的限制,进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用,导致了地方政府法治悖论的形成,使地方政府既成为建设法治的关键力量,又是破坏法治的主要主体。

  

   三、走向权力法治与廉政治理

  

   问:在您最近承担的国家社科基金重大项目课题《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制》中,您提出了“权力法治与廉政治理”,能否为我们做一个介绍?

  

   陈国权:权力法治是实现廉政治理的基础和前提。我们知道,腐败形势演变为系统性腐败,很大程度上是由于权力结构的失衡和权力运行机制的失灵,因此实现权力法治,最重要的是要有科学的权力结构和运行机制。权力结构是指权力的配置及各权力主体之间的相互关系,它有两种基本形态:集权结构与制约结构。从权力主体的地位上看,集权结构中的权力主体之间存在隶属关系,而在制约结构中权力主体之间具有独立且相互制衡的关系;在权力运行方向上,集权结构中的权力行使具有单向性,表现为上级权力对下级权力的控制和约束,而制约结构中,权力行使方向是双向的;在权力运用的方式上,集权结构中领导人个人权力居于法律之上,行为不受法律约束,呈现人治化的色彩,而制约结构则要求权力运行法制化;在权力运行效果上,由于个人意志的存在,集权结构的功效具有不确定性,而在制约结构中,权力主体之间的相互监督和抗衡,权力运行功效具有可预期性。因此,在集权结构下,无论是横向结构还是纵向结构,是内部结构还是外部结构,均呈现出以党为核心,地方服从中央,社会附属于国家的集权特征。因而在集权结构下的廉政风险远高于制约结构下的廉政风险,集权结构更容易面临高廉政风险的威胁。

  

   在权力运行机制上,我们强调决策权、执行权和监督权的相互制约与协调和权力运行的程序化与透明化。基于专业化分工的决策权、执行权、监督权的权力划分较西方经典的立法、行政、司法三分而言更能体现权力运行的责任落实,并且在现实中我们看到的决策腐败、执法腐败甚至监督腐败都已成为亟待治理的问题。当前地方党政部门“一把手”腐败往往表现为决策腐败,由于决策权承载了分配公共资源的功能,因此,与其他形式相比,决策腐败的危害性更大而隐蔽性更强。在当前的决策过程中,一方面公共政策制定的自利性和公共利益产生冲突,另一方面,从输入端到输出端均缺乏程序化和透明化的权力制约监督的制度安排,利益表达机制的缺陷、决策权力结构的制约监督机制欠缺、决策权力运行方式不规范、缺少将决策者个人利益和公共利益阻断的制度建设,最终导致了决策主体的个人不当利益嵌入到决策的公共利益中,损害了公共政策的公平和效率,这是导致决策腐败的关键原因。执法腐败犹如选择性执法,形成的政企交易腐败阻碍着公平竞争和统一市场的形成。在监督权的行使上,人大的监督作用很多情况下被虚化了,应该发挥“党委创议—政府提案—人大审议”模式的功能,完善这种决策模式的程序设计,既要重视执政党的决策创议制度,又要强化人大在决策过程中的审议地位,落实人大对党和政府的监督;要加强人大代表正确表达各类社会群体利益的能力;人大监督要坚持结果与过程的并重,形成体制内与体制外的协同多元监督网络。

  

   权力法治的核心是以法治控权,遵循控权优先和效率保证的原则,其中蕴含着三种控权逻辑:良法控权、多元控权和分类控权。因此,要实现权力法治,必须要实行良法治理、多元治理和分类治理,良法治理强调法律制度对权力的控制,多元治理强调多元权利主体监督对权力的控制机制,分类治理则强调对生产性权力和分配性权力的区分,这也是建构国家廉政治理体系的三大目标,从而推动权力结构从集权走向制约,权力监督从单一走向多元,权力控制从统一走向分类。

  

   问:从您的分析来看,构建科学的权利结构与运行机制,控权是关键。能够具体谈谈您一直强调的“制约与监督并重”的理念呢?

  

   陈国权:控权的基本形态是制约和监督,但是长期以来无论是学界还是现实操作中都对这两个概念缺乏相对一致的共识,在使用时也常常不加区分。事实上,制约和监督具有不同的控权功能和适用情景,准确把握制约和监督的区别是构建制约监督均衡的权力结构的前提。首先制约和监督都是权力主体之间的控制关系,制约是权力主体之间双向的牵制与约束,监督是监督者对被监督者单向的督查。其次,制约与监督是两种不同的控权手段,它们在权力配置方式、运行机制和责任追究形式等方面均有明显的差异。制约将事权分解为两个及以上环节,并交由不同的权力主体独立行使,彼此制约与均衡;监督则按照专业化分工,将权力赋予多个权力主体,由另外的主体对其进行监督。根据对制约和监督的倚重程度,又可将控权制度分为:制约与监督均衡、强制约弱监督和强监督弱制约,在我国常见的控权制度是第三种。“强监督—弱制约”模式在实际权力运作过程中表现为权力向党政“一把手”集中和向上集中,这种模式造成了监督者“失监”、监督可规避以及问责乏力和问责缺位等问题。因此构建科学的权利结构与运行机制,监督与制约并重的控权理念非常重要。

  

   问:在我国的反腐败实践中,针对廉政治理,您还有什么好的意见和建议?

  

   陈国权:除了在腐败的防控上我们要修正“强监督—弱制约”的控权模式,建立制约与监督并重的控权理念之外,在腐败的惩处上也要下功夫。十八大以来党中央加大了对腐败的查处力度,但单单对腐败分子的惩处难以取得治本的效果。为此我们提出了集约式反腐败的理念,综合运用包括惩处受贿犯罪、打击行贿犯罪以及追究领导的廉政责任等多种手段反对腐败。在以往我国主要采用的反腐败策略中,反腐败斗争面临着“行贿陷阱”的挑战。一些组织和个人为了获取垄断资源、谋求更多利益而采取行贿手段贿赂官员,致使本应由市场配置的大量资源被行贿者所吞噬,严重影响经济社会的正常运行。而面对腐败的隐蔽性,纪检监察和司法机关为了惩处党内腐败分子,往往不得不通过某种程度上对行贿者的宽容来达到查处腐败官员的目的,使得反腐败斗争陷入一种合法性的“陷阱”,有纵容行贿犯罪之嫌。在廉政领导责任的落实上,由于领导责任的“集体性”等特点,使得领导责任的追究一直处于虚置的状态,廉政问责制度还有较大的改善空间。一方面目前对于廉政问责的相关制度安排还仅仅停留在党规党纪的层面上,还没有上升成为国家法律,其规范性和约束力还不够高;另一方面,政府治理中对经济逻辑的追求弱化了政府及其官员对于廉洁价值的追求。具体到问责制度的设计上,问责机制应当更加科学化、法治化,扩大问责主体范围、解决集体领导体制的限制、提高问责程序透明度等,实现科学问责和法治化问责。在西方国家的治理经验中,问责是选举民主的必然结果。但在中国的非竞选性政治生态下,问责环节却往往是最容易被忽视的环节。从理论上来讲,问责既有行政系统内部的纵向问责,又有来自人大、政协和公众的横向问责。从决策、执行、监督三权角度看,问责又可以分为决策问责、执行问责和结果问责。在现实中,问责通常侧重于对结果和执行的问责,而忽视了决策问责,导致了政府决策失误的普遍性与决策问责的缺乏性之间的矛盾。因此,反腐败工作应通过综合惩治受贿、行贿以及注重问责,将惩治受贿分子一条线上的腐败治理变为腐败的全面精准打击,使反腐败工作实现维护市场经济秩序的经济价值、控制权力滥用行为并有效推动责任政府建设的政治价值、以及维护社会公平正义的社会价值。

  

   (本文发表于《杭州市委党校学报》2016年第三期)

  

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本文责编:川先生
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