张千帆:高招地区不平等的可能后果

选择字号:   本文共阅读 847 次 更新时间:2016-06-18 09:42:15

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张千帆  

   【摘要】大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的,由于建立在宪法上不能成立的地域歧视基础上,招生指标配额制和自主命题等地方保护主义措施所带来的教育改革必然只是不可持续的沙堡。

  

引言

   孔子曰:“有教无类。” 2500多年前,孔子收留和教导的学生不仅来自全国各地,而且似乎也没有因地域而对学生有所区别对待。事实上,孔子当年办的是“私学”。时隔2500多年之后,在一个宪法明确规定权利平等的单一制国家,我们的“公学”却每年都在堂而皇之地歧视着上千万的各地考生。和“有教无类”的伟大理念相比,今天的高等教育“有教”但也“有类”:除了民族、性别、年龄、财富等因素自然或人为造成的不平等之外,户籍成了决定教育机会的一大“类”。受教育机会取决于考生自己所不能控制的户籍而不是他们在考场上的表现,有些考生家庭甚至为了获得更优越的受教育机会不惜千里迢迢“高考移民”,这些看似怪诞的现象其实是现行高考制度十分自然的结果。

   面对昭然若揭的高等教育歧视,各大高校的学者却似乎普遍对本校的地域歧视听之任之、不闻不问,有的甚至通过混淆视听等方式为现行招生制度辩护。一个常见的主张是大学招生不能实现平等,否则如何照顾边远贫困地区的考生?但这种主张,不分青红皂白地将地方保护主义和纠偏行动这两类性质完全不同的措施混为一谈。

   大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的。看看我们各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顾贫困地区还是本地考生,一目了然。北大、清华、复旦、浙大和南京大学等国内著名高校都对本地学生降低标准录取,以至这些全国性高校录取本地考生的比例远高于其他地区。例如2004年,北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的;2007年,北大在各省每万名考生中录取人数最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市;复旦大学录取本市学生的比例则高达52%;其他高校也存在类似情况。

   在学者失语的情况下,我们尤其有必要呼吁招生考试平等。 1982年宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”,第46条又规定了“受教育的权利”。将这两个条款联系起来,不难推演出高等教育机会平等的宪法权利。《高等教育法》第9条也明确规定:“公民依法享有接受高等教育的权利。”事实上,法律上的平等不仅限于法律适用上的平等,也不限于立法上的实体平等,而是意味着所有公权力行为必须符合平等原则,其中当然也包括教育部、各省教育厅以及全国各地的所有公立学校影响考生高等教育机会的政策或措施,更不用说对考生命运影响直接而巨大的大学招生和考试制度。因此,招生考试平等化的主张只是宪法平等原则和受教育权的直接拓展。

   当然,受教育权并不限于高等教育平等机会。某种意义上,高等教育是整个教育过程的末端,因而强调高等教育平等似有舍本求末之嫌,更为根本的措施是实现各地尤其是城乡基础教育的平等,以此推动高等教育平等。

   笔者认为,高等教育平等不仅是一项宪法要求,而且需要有效的宪法制度保障才能实现。在很大程度上,招生考试改革是经济改革的延续。作为计划体制的一部分,中国高等教育原先采取了“统分统招”的高度计划模式;自从改革开放恢复高考之后,高考改革也和中央放权的市场改革类似,大学招生和考试权力逐渐从中央下放到地方。但是,招生考试权力的下放加剧了地方保护主义,不仅使外地考生失去了接受高等教育的平等机会,而且使各地高校处于难以摆脱的地方保护的“囚徒困境”。要超越高等教育歧视的“囚徒困境”、保护各地考生的平等权利,只有通过规定全国统一的录取标准。中央应充分履行其应尽的宪法义务,采取切实有效的措施,通过统一命题和录取标准禁止高校实施地方歧视,为各地考生保证平等的受教育机会。

  

一、大学招生指标的合宪性质疑

   当然,并非任何差别对待都构成宪法所禁止的歧视,因而首先需要论证的问题是,造成录取标准地区差异的大学招生制度是否违反宪法平等原则?值得注意的是,大学招生有许多环节,任何环节都可能涉及平等问题。由于篇幅有限,本文将焦点集中在问题最严重的录取标准。

   无论是国家、各省还是高校掌握的具体招生大权,都可能违反平等原则,招生主体的性质并不决定招生行为。目前,招生体制问题最严重的不是不同主体在具体执法过程中不平等,而是法律规则本身的不平等,而大学录取的地区配额制是从计划经济时代继承而来的一以贯之的做法。因此,要从源头上根除招生制度的不平等,最终必须从直接针对各地考生的录取标准入手。

   由于长期实行地区配额制度,各大高校都按照各省录取指标划定录取分数线,但是同一所高校在各省的录取分数线相差很大,对不同地区情况(考分)类似的考生给予不同待遇,尤其本地考生的录取标准明显低于外地考生,从而构成严重的地方保护主义。当然,平等不是绝对的,也允许例外,但是对平等原则的偏离必须具备正当目的,而且所主张的目的和所采取的手段之间必须具备合理联系。以下主要探讨大学招生地方保护的可能理由及其正当性,以及按人口比例分配指标和纠偏行动等措施的合宪性。

   1、大学招生是否存在地方保护主义?

   首先,一种颇为流行的论点是否认大学招生存在地方保护主义,这种主张有几个不同版本。其一是考生素质论。但是问题在于,“素质”究竟是什么?如何定义与测量?如何证明大城市的考生素质更优越?“素质”并不是天生的,农村或城镇学生进入大学之后也完全可以提高原先不具备的某些“素质”。在某种意义上,这些学生在教育资源远落后于大城市的情况下,还能考出至少和大城市考生同样的成绩,恰好说明他们的能力或“素质”并不差。

   另一个与此相关的论点是城市让步论。这种主张看似对大城市有利的录取制度其实是对贫困省份的最好保护。原因是京、沪和江浙一带教育资源雄厚,这些地方实行的素质教育是在考分上对相对贫困地区的“让步”,而配额制只是对这种让步的补偿。但问题是和素质论一样缺乏令人信服的证据。更何况北京、上海、江苏、浙江这些地方的教育模式真的比其他地方更强调“素质”吗?即便如此,如果各省录取分数线原则上平等,这些地方的应试教育机器全面启动,这些地方考生的考分就会大幅度提高吗?这些都是在没有试验和调查就不可能回答的问题,而单凭危言耸听的猜测显然不足以为地区配额制及其衍生的录取标准不平等提供正当性。

   事实很可能恰好相反:正是高等教育资源集中的北京、上海等省市的地域歧视导致山东、河南、两湖等考生大省的录取名额相对过少,而当地也没有足够的高等教育资源像京、沪等大城市那样实行充分的自我保护,大量当地考生不得不申请外省高校,从而面临这些高校歧视性的录取标准,进而加剧本省考生之间的竞争。在不公平的竞争环境下,这些地方不得不采取“应试教育”,或至少是加剧了“应试教育”的程度。退一步说,即便地域歧视确实通过减轻大城市考生的竞争压力而促进了他们的“素质教育”,这种教育模式又有什么正当性与合法性呢?

   最后,近年来全面推广实施的“自主命题”政策掩盖了各地录取标准的实际不平等;既然各省试卷都不一样,不同地区的高考成绩自然有所不同,全国失去了统一的衡量标准,各高校录取标准平等与否似乎成了一个无所谓的问题。

   2002年之后,越来越多的省市相继实行“自主命题”,因而高考成绩失去了统一衡量标准。然而,高考的各省为政并不能掩盖地域不平等继续存在的事实。事实上,大学录取的地区配额制并没有改变,各地配额仍基本照旧。表1显示了北京大学2001- 2007年在某些省份的招生总量,清楚表明北京和其他地区的招生指标完全与以往一脉相承,2002年以后各年的指标基本上延续了2001年及往年的分配比例。且据初步调查,其他重点大学在这一点上和北大十分类似。

   这说明“自主命题”除了消除统一的衡量标准之外,完全没有改变录取标准的地区配额性质,只是这种不平等失去了严格的可比性而已。其实单凭“高考移民”近年来愈演愈烈的事实就足以证明,各地录取标准不平等状况完全没有改善。由此可见,不论高考成绩是否具有可比性,大学招生指标仍然以地区配额制为轴心,高等教育领域的地方保护主义仍然是一个不可否认的事实。

   2、高等教育地域歧视的可能理由

   既然大学招生标准的地区不平等在事实上存在,那么要和宪法平等原则相协调,不平等的录取标准必须至少符合两个条件:一是具备正当目的,二是符合比例原则,也就是对于实现正当目的而言构成必要与适当之手段。所谓“适当”,在此是指不平等政策必须能有效实现正当目的;所谓“必要”,在此是指不平等政策必须是所有可能选择的手段中歧视程度最小的。面对社会非议,有关部门也为现行招生考试体制提出了种种理由,但是这些理由,并不符合宪法平等原则所要求的上述条件。

   首先,笔者课题组在访问有关大学招生办过程中,发现大多数负责招生的工作人员并不了解现行招生制度的目的,回答一般只是“没有理由的理由”,譬如“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等等。如果不涉及重大宪法问题,传统当然可以作为历史理性的代表而指导实践,从而节省摸索的成本;然而,一旦传统涉嫌和基本宪法原则相抵触,那么显然不能再以传统为由盲目抵制必要的改革,否则就等于在纵容违宪。在1957年之前,由于各地考生普遍供不应求,加上当时交流和交通不便,各大高校都招不满学生,因而实行区域名额分配制度可能具有一定的合理性,至少不至于产生严重歧视。但是事过境迁,1957年之后,考生供不应求的情况不复存在,以后连年在数量上供大于求。在这种情况下,招生指标分配制度必然产生各地不同的分数线,从而对某些地方的考生受教育机会产生任意而严重的限制;对于同样的试卷和成绩,大学招生制度设置了完全不同的“门槛”,产生了截然不同的待遇。这种完全任意的偏袒显然不是“传统”或“习惯”二字就能解释的,这些“前现代”(或“后现代”)法律话语根本经不起现代宪法标准的检验。

   当然,各大高校在各地的招生指标或多或少考虑了某些社会认同的因素,但是这些因素很难为现行招生考试制度提供充分理由。据笔者课题组对北大、清华、复旦、人大、兰州大学、山东大学和北京工业大学七所院校的有限调查发现,这些学校主要考虑了以下四个因素:各省平均教育水平、以往各省的生源质量、从各省人事厅沟通过程中获悉的各省发展需要以及各省应届考生人数,其中最重要的因素是各省生源质量。但是问题在于,如何确定各省“生源质量”?往年考试成绩能作为判断今年考试成绩的标准吗?难道高考成绩本身不正是“生源质量”的最简单、最直接甚至最准确的衡量标准吗?更何况即便各地“生源质量”(考试成绩)在全国的排名相对稳定,高校似乎也并非真正以此为主要衡量标准。如果本地生源确实质量高,那就应该体现在高考成绩等客观因素上,而不需要通过地方保护获得特殊照顾;换言之,录取标准上的特殊照顾不可能是“适当”的,平等的录取标准正是公正衡量考生质量的惟一途径。至于各地教育水平、发展需要和考生人数,则很可能是高校不应该考虑的不相关因素。

其次,笔者在和不同意见交流的过程中,发现社会上普遍将大学招生的地方保护主义和纠偏行动混为一谈。这种混淆的一个变种是认为目前的招生地方保护主义为不发达地区保留了部分人才,因为发达地区的地域歧视排斥了某些不发达地区的考生,(点击此处阅读下一页)

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