马岭:我国宪法解释的范围

——兼与《宪法解释程序法(专家建议稿)》第6条商榷#
选择字号:   本文共阅读 365 次 更新时间:2016-06-08 13:21:13

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在这种合法性(非合宪性)审查中可能更需要的是进行法律解释,而非宪法解释。如1985年四川省人大常委会办公厅请示全国人大常委会法制工作委员会:“我省文物保护管理办法规定,私人收藏的文物需要出售,只能卖给博物馆或文物商店。这一规定与文物保护法的规定是否有矛盾?”全国人大常委会法制工作委员会的回复指出:“文物保护法规定,禁止私人经营文物的收购业务。公民之间把自己收藏的文物互相买卖转让,不属于经营文物收购业务,是应当允许的。四川省的规定不符合文物保护法的规定。”[24]在孙志刚案件中,《收容遣送办法》作为国务院制定的行政法规主要是与《立法法》和《行政处罚法》相抵触,很难说与宪法第37条直接冲突,即根据宪法第37条的原则规定,我们无法判断《收容遣送办法》的有关内容是否违反宪法,但根据《立法法》第8条和《行政处罚法》第9条的具体规定,《收容遣送办法》违反法律是一目了然的。[25]对国务院越权制定的限制公民人身自由为内容的行政法规,全国人大常委会有权撤消(宪法第67条第7项),在此全国人大常委会行使的是合法性审查权,即对行政法规是否符合法律的合法性审查,而不是对行政法规是否符合宪法而进行的合宪性审查。[26]

   以上论述说明,在我国,当宪法条文在具体化为法律后,如果出现了空白或有争议,立法机关可以通过多种途径弥补,宪法解释只是其中的一种方式。由于全国人大常委会同时拥有法律制定权、法律修改权、法律解释权、宪法解释权这四项权力,而行使何种权力常委会自己可以选择,这在很大程度上取决于常委会对自己各种权力的权衡,在此立法机关对宪法解释权的运用也可能存在着“穷尽所有的法律途径”之后才宜启动的问题,立法机关解释宪法的体制固然给宪法解释以崇高的地位,但同时也极大地压缩了宪法解释的空间。

  

   三、我国现行体制下宪法解释的空间

  

   尽管在立法机关解释的体制下,不论是宪法实施的主渠道还是次渠道,宪法解释的空间都不大,但空间不大并不等于没有空间,在此我们不能完全排除宪法解释的可能性。

   1、立法或修宪的时机不成熟时,宪法解释有一定空间

   有些宪法规范自身需要细化,可以用立法将其细化,也可以用修宪的方式进一步明确,而立法或修宪的时机尚不成熟时,可以先进行宪法解释。

   如宪法第67条规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”其中“部分”补充和修改的具体标准是什么?在实践中已经出现修改率超过50%的情况,如全国人大常委会对《婚姻法》、《工会法》、《个人所得税法》的修改率分别为62.16%、76.19%和93.33%,如果将增加的条文计入修改,那么它们的修改率都超过100%,分别达到102.70%、116.76%和113.33%。其中《个人所得税法》原有15个条文,其中14条被修改,唯一没有修改的条文是该法的第15条:“本法自公布之日起施行。”[27]这些宪法实施中的乱象明显是不合理的,是应当纠正和改进的,为此有必要明确全国人大常委会“部分”补充和修改基本法律的具体标准,“判断是否是‘部分’补充和修改,应该有质的标准和量的标准。质的标准就是不得修改原法律的基本原则、核心的内容和最主要的条款。量的标准可规定所补充修改的法律条文总数不得超过原有法律条文的三分之一。”[28]在此全国人大常委会很难通过制定法律的途径来弥补,因为它不太可能专门为此制定一部新法律;也不太可能通过修改或补充全国人大常委会《议事规则》的方式来改进,《议事规则》只能规定常委会会议的召开、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、询问和质询、发言和表决等程序性问题,而不宜对全国人大常委会修改基本法律的幅度这样实质性的权力作出规定。因此,全国人大常委会通过宪法解释对“部分补充和修改”基本法律的范围作出限定,是目前体制下较为可行的方案,至少是方案之一。由于这是常委会的自我限权(限制自己修改基本法律的范围),因此一般难以寄希望于常委会主动解释,只有当有关组织或个人依法提出宪法解释的请求后,常委会才比较可能受理并作出解释。按常理推论,常委会很有可能朝着有利于自己的方向而不是不利于自己的方向作出解释,因此会对“部分”补充和修改作扩大解释。但即便如此,这种解释也并非完全没有意义,因为扩大解释也必须顾及到基本的合理性,我们难以想像常委会把宪法规定的对基本法律的“部分”补充和修改解释成可以修改该法律的60%、70%甚至90%,这是违背基本常识的。常委会很可能把对基本法律的“部分”补充和修改解释成可以修改该法律的30%,这是较为合理的,解释为50%已是扩大解释的最大限度(超过这个限度会可能会舆论哗然)。因此这虽然只是一种自我限权,但总比在实践中没有比例限制地补充和修改基本法律要好。[29]解决这一问题的方案之二是由全国人大修改、补充《立法法》,《立法法》是全国人大制定的,全国人大有权对全国人大常委会“部分”补充和修改基本法律提出限制,虽然《立法法》主要规定的是立法程序问题,但其中也涉及到立法权的分工和范围的界定,如《立法法》第8条规定了十个方面的内容“只能制定法律”(即涉及国家主权,涉及各级人大及一府两院的产生、组织和职权,涉及民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度,涉及犯罪和刑罚,涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,涉及对非国有财产的征收,设计民事基本制度,涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度,涉及诉讼和仲裁制度以及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项),因此对全国人大常委会修改基本法律的幅度这样实质性的权力,全国人大是可以通过修改《立法法》作出补充规定的。方案之三是待将来修宪的时机成熟后,通过修宪程序由宪法加以规范,形成全国人大对其常委会“部分补充和修改”基本法律的约束。因此,在这一问题上宪法解释虽不是唯一的方案,甚至不是最佳方案(属于自我限权),但至少是方案之一,它可能是修宪或修法前的一个铺垫(在这三条路径中,这也是唯一属于全国人大常委会的职权,其余两项都只有全国人大才能启动)。

   2、行政机关、地方机关在制定规范性法律文件时可能有宪法解释的需求

   如前所述,当有关国家机关“在制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时”,“认为需要对宪法进行解释的”,可以向全国人大常委会提出宪法解释,虽然其中法律解释可能有更大的需求,但也不能完全排除宪法解释的可能性。如宪法第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”其中“国家的、社会的、集体的利益”具体包括哪些?它和2004年第22条宪法修正案规定的“公共利益”是什么关系?[30]又如2004年第24条宪法修正案规定:“国家尊重和保障人权。”其中人权和宪法上规定的一系列公民权是什么关系?这些问题全国人大及其常委会不一定专门立法作出规定,有些散见在各法律文本中的相关条文也不一定能回应现实中的诸多问题,因此有关国家机关在“制定”行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件时,可能认为这些宪法条文本身需要进一步解释,因而可以向全国人大常委会提出宪法解释的请求,全国人大常委会也应该满足这些请求,做出相应的宪法解释。[31]

   3、 在立法有空白或不完善的情况下,宪法解释也可能有一定空间

   在我国有关领域虽然有立法、但立法还不够完善的情况下,宪法解释作为立法的补充可能有其一定的存在意义。如宪法第67条第9项规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”,其中是否包括决定接受部长、委员会主任、审计长、秘书长的辞职?这样的具体问题本应由《国务院组织法》加以规定,但它却没有规定,1984年全国人大常委会法制工作委员会在回答劳动人事部干部局的有关询问时,对该宪法条款实际上做了类推解释:“关于国务院组成人员的辞职问题,法律没有规定。宪法第67条第9项规定,全国人大常委会‘在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选’。根据这一规定的精神,国家科学技术委员会主任辞职,似可由国务院总理接受辞职,提请全国人大常委会决定。”[32]这等于将“辞职”纳入到宪法第67条第9项的规定之中,实际上对该宪法条款做了某种程度的扩大解释,今后修改《国务院组织法》时可以将此内容纳入其中,作为该法的一部分。又如我国《宪法》规定公民有通信自由,[33]《刑法》将“通信”的“信”解释为“信件”、“邮件、电报”,[34]在今天这个信息高度发达的社会,“信件”显然还应包括电子邮件、短信、微信等,在此立法机关可以对现有法律作出补充修正,使宪法规定的“通信自由”的“信”有较为明确的范围(修改法律);也可以通过解释《刑法》和《刑事诉讼法》的方式予以说明(解释法律);同时也不排除有关组织或个人依法提出解释宪法“通信自由”的“通信”之请求后,全国人大常委会作出宪法解释以回应社会需要的可能性。本文认为,对此类问题,应优先考虑采用修改或解释法律的途径,在穷尽这些途径后才宜启动宪法解释机制。

   此外,在有些领域目前还没有相关立法的情况下,宪法解释也有一定的空间。如在新闻、宗教方面我国目前只有行政法规和规章,立法机关的法律还没有出台;还有些领域地方立法先行,中央立法还是空白,这些都使执法机关或司法机关以及有关当事人可能对宪法的有关规定出现理解上的歧义,此时也不能排除宪法解释的可能性。如宪法第36条第3款规定“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”其中什么是“正常的宗教活动”?“正常”的标准是什么?什么样的宗教活动是“破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度”?这本应由立法机关制定《宗教法》作出具体规定,但在该法出台之前,如果有相关组织或个人依法提出宪法解释,常委会也可以先作出解释;或对国务院制定的《宗教活动场所管理条例》等行政法规进行合宪性审查(由于目前没有宗教方面的法律因而难以进行合法性审查而只能直接做合宪性审查),在审查中也可能需要解释宪法。[35]此外,由于我国的宪法权力法也很不健全,只有有限的几部组织法,一直没有宪法解释法、国家主席法、中央军委组织法等等法律,有的即使有也过于简陋,如《国务院组织法》只有11条,其中5条都是对宪法相关条文的重复规定,这极易导致人们对有关国家权力的行使是否符合宪法的原则有不同理解,此时也可以依法通过宪法解释的途径来明确宪法有关条文的含义。[36]

   但这类宪法解释似乎都只是缓兵之计,最终还是要靠立法机关尽快制定相关法律、使法律体系得以完善来加以解决,因此这类“作为修宪前铺垫的宪法解释”也基本如此——最终大多还是要靠修改宪法来加以确认。如果通过个别的、零星的宪法解释来逐步完善宪法的有关规定,宪法解释实际上将起到类似判例法的作用,这固然没有什么不好,但可行性较小,对后发性的发展中国家来说,没有时间慢慢积累,没有必要亲自一一实践摸索,可以并应该借他山之石,成文法显然是更有效、更便捷的途径。

还有一点应当引起我们注意的是,我国解释权的性质在实践操作中呈现出某种混乱,如在现实生活中法律解释与宪法解释相互混淆,这是由我国宪法和法律某些条文的重复而引起的,致使有些宪法问题变成了法律问题,其间需要做的宪法解释也可能变成了法律解释。如宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,(点击此处阅读下一页)

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