马岭:我国宪法解释的范围

——兼与《宪法解释程序法(专家建议稿)》第6条商榷#
选择字号:   本文共阅读 365 次 更新时间:2016-06-08 13:21:13

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马岭 (进入专栏)  
为增加选举的民主性,更好地贯彻实施宪法中关于民主选举的有关规定,2004年通过修改《选举法》的方式增加了“选民与代表候选人见面”的环节,使候选人能够当面“回答选民的问题”。在此全国人大常委会采取修改法律(《选举法》)而不是解释宪法的方式,既回应了现实生活的需要,也在落实宪法规定的公民选举权方面有所改进。[10]十八届四中全会的《决定》中有很多改革举措都对法律的立改废提出了明确要求,涉及70多件立法项目,其中需要制定法律的项目20多件,需要修改或废止法律的项目40多件。[11]如根据四中全会的《决定》,“需要对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《法官法》、《检察官法》进行修改,还需要修改《行政诉讼法》、《民事诉讼法》,乃至《刑事诉讼法》。”[12]这些法律的废立改工作无疑都是保障宪法实施、把宪法条文具体化以落实宪法原则规范的必要措施,是使宪法与时具进、跟上时代步伐的重要举措,其中立法机关进行宪法解释的空间不能说完全没有,但显然不是很大。

   2、在立法机关解释的体制下,立法机关行使的法律解释权远多于宪法解释权

   如果宪法条文在具体化为法律后,在实践中仍然发现有空白或出现争议,在我国目前的体制下,立法机关除了修改有关法律外,还可以通过对原有法律作出解释的方式回应社会发展的需要。如1984年广西壮族自治区人大常委会办公厅曾请求全国人大常委会法制工作委员会对《地方组织法》的有关规定作出解释:“地方组织法第28条规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’人大常委会可以决定本级政府副职的个别任免,是指两次大会之间,还是整个一届大会之间?”全国人大常委会法制工作委员会的回复是:“地方组织法规定的‘在本级人民代表大会闭会期间’,是指两次人大会议之间。”1985年吉林省延边自治州人大常委会曾请示全国人大常委会法制工作委员会选举法的有关问题:“对代表‘联合提名’,有人认为参照选举法的规定,代表三人以上附议的可以叫联合提名;另有人认为只要两名代表以上同意的就是联合提名,应如何理解?”全国人大常委会法制工作委员会的解释是:“对多少代表才能联合提名,法律没有规定,可以由省人民代表大会或者常务委员会决定。你们提出参照选举法规定三人以上附议即可作为联合提名,是可以的。”[13]我国法律目前存在着诸如程序缺位的问题,说明我们的法律质量有待提高,而改进的方式,一般宜采用修改、补充或解释法律的形式,而不太需要启动宪法解释机制。

   又如,2004年修改后的《选举法》虽然规定选民与代表候选人可以见面了,但仍需在“选举委员会”的“组织”下见面,即代表候选人不能私自与选民见面并回答选民的问题,这仍然是不切实际的规定。如果选民或代表候选人乃至选举委员会在选举实践中对此有疑问,如代表候选人在回家的路上碰到选民,选民可否向候选人提问,候选人可否回答,选举委员会是否应当禁止选民与候选人此类的接触,怎么禁止?……面对这些问题,立法机关显然要做进一步调整。改进的方式主要有两种,一是将基层选举中出现的种种问题加以汇集,作出研究,通过修改《选举法》的程序对其中的部分条文进行统一的修改(作出修正或作出更具体详细的规定);二是采取解释《选举法》的方式加以回应,如对《选举法》中规定的“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”做扩大解释,认为“代表候选人与选民见面”的方式不限于选举委员会“组织”的见面,而是可以有多种方式。究竟应该修改《选举法》还是解释《选举法》,由全国人大常委会根据需要灵活掌握。但不论采取哪种方式,一般都不会涉及宪法解释。宪法条文可能在这类法律的修改或解释中被“引用”,如宪法规定的选举权应是普遍的、民主的选举,以宪法条文为依据来论证扩大解释“代表候选人与选民见面”的多种方式具有正当性、民主性、合宪性,但解释的对象仍是法律(《选举法》)而不是宪法。

   全国人大常委会还曾经以“决定”的形式行使过法律解释权,如1979年7月《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定:“合营各方签订的合营合同,应报中华人民共和国外国投资管理委员会,该委员会应在三个月内决定批准或不批准。”后来机构改革,将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并,设立对外经济贸易部,因此,1983年3月《全国人大常委会关于由对外经济贸易部行使原外国投资管理委员会的批准权的决定》确定:“《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关的涉外经济法规规定由外国投资管理委员会行使的批准权,相应由对外经济贸易部行使。”这一决定实际是对中外合资经营企业法关于批准主体的解释。类似这种“决定”至少还有两件:一是1983年9月《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,二是1993年12月《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。[14]但这些具有解释性质的《决定》仍然是在解释法律,而不是在解释宪法。

   即使在法律解释的过程中对于该如何解释某条文才更符合宪法,立法机关内部出现争议,也不太可能提出解释宪法的请求,因为解释宪法的机关就是全国人大常委会自己。如果在法律解释作出后,对该解释出现争议,其争议可能也主要涉及该法律解释是否符合其法律而不是是否符合宪法的问题,这充其量也不过是一种违法审查,即常委会对自己作出的法律解释是否符合自己制定的法律(数量较多)以及是否符合全国人大制定的基本法律(数量较少)作出审查。如果前任常委会作出的有关法律解释实施多年后,逐渐暴露出许多问题,后任的常委会希望加以更正,可以通过修改或废除原法律解释的途径来实现,也可以通过启动新的法律解释机制的途径加以替代。如1984年西藏自治区人大常委会办公厅曾请示全国人大常委会法制工作委员会:“地方组织法规定,县人大常委会可以‘个别任免’副县长,是指一次会议可以任免几个?拉萨市某县拟一次会议任命两名副县长,但占了该县副县长名额的50%,是否可以?”对此全国人大常委会法制工作委员会的解释是:“地方组织法规定的‘个別任免’是指任免几个,法律没有具体规定。在一般情况下,一次任免一两名副县长,可以认为属于个别任免。”1988年湖南省人大常委会办公厅又提出同样的问题,全国人大常委会法制工作委员会建议市人大常委会一次会议任命的副市长以“一名”为好,“如果委员们同意,一次会议任命两名副市长也可以”。[15]法工委两次对同一问题所做的解释其实是有一定差别的——1984年它认为一次会议上的“个别任免”一般是任免一两人,1988年认为一次会议上的“个别任免”应是任免一人(任免两人应为例外——需“委员们同意”)。根据后法优于先法的原则,应以1988年的回复为准。又如1985年吉林省延边自治州人大常委会请示全国人大常委会法制工作委员会“单行条例与地方性法规有无区别?自治州有无制定地方性法规权限”时,全国人大常委会法制工作委员会认为,“根据宪法和地方组织法的规定,自治条例、单行条例在内容上、制定程序上都与地方性法规不同,因此不能把自治条例、单行条例和地方性法规相混淆。”1986年在回答广西壮族自治区人大常委会法律委员会提出的同样问题时,又认为“自治条例、单行条例在内容上、制定程序上都与地方性法规有所不同,是否算地方性法规需再研究。”[16]不论这些解释的主体是否合法,其内容是否合理,它们基本上都属于法律解释与法律解释之间的关系问题,而不是宪法解释的问题。

   从实践来看,全国人大常委会在法律遭遇实践挑战后,较多地启动的是法律修改权,较少行使法律解释权,从未行使过宪法解释权。在1996—2014年的20年期间,全国人大常委会仅做了16个法律解释,[17]而同一时期全国人大常委会制定的法律有230多部。[18]关于法律修改权和法律解释权运用时的区别,“一般掌握的原则是:1、凡属于不需要改变原来的法律规定,而是作为一种特殊情况对法律进行变通执行的,可以采用立法解释的办法,不修改法律。如关于国籍法在香港、澳门特别行政区的实施的解释,属于这种情况。2、从问题的性质看,应当修改法律,但问题比较具体,修改法律一时还提不上议事日程,可以先采用立法解释的办法,待以后修改法律时再补充进法律或对法律进行修改。如关于省长自治区主席市长等正职领导人因故不能担任职务时可以在副职中推举或指定一人代理的解释,后来在修订法律时,即在法律中作出明确规定。”[19]如果说全国人大常委会对于法律修改权和法律解释权的区别运用已积累了一些经验的话,那么对于法律修改权和宪法解释权的界限,则至今仍然是空白。全国人大常委会至今从未行使过宪法解释权,这固然与常委会的工作力度不够有关,但也与其制度设计有关,当常委会同时拥有法律的制定权和修改权、法律解释权、宪法解释权时,它很自然地会倾向于行使立法权(包括制定和修改法律),因为这比行使法律解释权效果更好。在目前的体制下,法律解释的功能难以实现,宪法解释的功能更加难以发挥出来,因为作为立法机关对法律进行废立改是它最常用也最本质的工作,从广义上说,立法解释其实也是立法的一部分,是创制法律的另一种形式而已。[20]

   3、  我国规范性文件审查主要涉及的是法律解释而不是宪法解释

   《专家建议稿》中第6条〔解释的事由〕规定,全国人大常委会可以解释宪法的第三种情况是“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的”,这看上去很像与违宪审查相结合的宪法解释,具有宪法实施的意义,但实际上不完全是。

   根据《专家建议稿》中第6条的规定,我国可能涉及宪法解释的规范性法律文件审查有两个层次。

   首先,对法律的审查是一种自我审查。笔者认为,在审查法律是否与宪法相抵触时,在我们现行体制下不太可能存在宪法解释。法律对宪法的有关内容已经有了(或应该有)具体而详尽的规定,如果有关主体认为这些法律对宪法的具体化不符合宪法的本意,宪法的本意不是这样而是那样,进而要求全国人大常委会对宪法究竟是何意作出解释,这实际上是法律的合宪性审查。由于我国采用立法机关解释体制,这种审查基本上属于自我审查,因此其中宪法解释的必要性也往往不复存在。我国的法律包括全国人大制定的基本法律和其常委会制定的普通法律,其中对基本法律是否与宪法相抵触,常委会有权审查和解释吗?宪法第67条规定全国人大常委会有权在全国人大闭会期间对其制定的法律进行部分补充和修改(但不得同该法律的基本原则相抵触),当其对基本法律作出部分补充和修改时,无疑是先对其进行了审查,审查中有可能涉及宪法解释。既然常委会对基本法律有部分补充和修改权,那么它对基本法律也有解释权就是能够成立的。对于常委会自己制定的普通法律,当有关组织或个人认为其违反宪法,进而依法提出审查请求时,也应启动违宪审查机制,在违宪审查中也可能需要进行宪法解释。但按常理推论,行使宪法解释权的常委会不太可能认定自己在行使立法权时违反了宪法,也不太可能认为产生自己并有权监督罢免自己的全国人大制定的基本法律违反宪法,这种自我审查以及存在于审查中的宪法解释作为制度设计是没有太多意义的。[21]

其次,对法规、规章的审查主要是合法性审查而非合宪性审查,涉及的主要是法律解释而非宪法解释。在审查法规、规章时,如果需要动用解释权,一般启动法律解释权(而不是宪法解释权)即可。当“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触”时,全国人大常委会的审查是对他者(而不是对自己)的审查,这种审查才比较具有制度意义。[22]由于“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件”大多数应该是直接根据法律(甚至是根据法规、规章)而不是直接根据宪法制定的,[23]因此它们不太可能直接“与宪法相抵触”,而是更可能直接“与法律、法规相抵触”,(点击此处阅读下一页)

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