秦小建:论公民监督权的规范建构

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2016-06-05 01:12:18

进入专题: 公民监督权   政治权利   监督体系   实施机制  

秦小建  

   摘要:  公民监督权的宪法规范含义不甚清晰,以宪法规范及体系化逻辑为依归的规范建构亟需展开。在“人民主权——人大——国家机构——公民”的宪法逻辑下,公民在特定条件下可汇聚为“公众”,从而将针对国家机构违法失职行为的监督与公众监督对接起来,并在此基础上启动具有权威资源的人大监督,促成“公民”向“人民”的适度回归,由此既以合乎秩序的方式激活主权权威,也保持了宪法逻辑的动态循环。现行宪法第2条第二款、第三款与第41条,可依托主权者“人民”的“人大代表——公众——公民”的三种实体转换及内在关联,整合为由公民监督、公众监督和人大监督耦合的监督体系。信访作为公民监督权的实施机制,应据此进行机构、职权和立法位阶的调整,在回归宪法体制的同时,导入公民维权热情打通公民监督与人大监督联接的关键节点,促进公民监督权宪制功能的发挥。

    关键词:  公民监督权;政治权利;监督体系;实施机制

  

一、问题与思路

   公民监督是民主政治的应有之义。这一命题看似不证自明,但如若不对其实现逻辑与规范含义加以分析,就可能使之沦为“正确的废话”。当然,所谓的证成逻辑,并非如“人民是国家的主人,理所当然可对政府进行监督”这样的既无规范逻辑亦无实践意义的宣示性话语。[①]因为,所有宪法权利都源于人民主权,所有宪法权利都有监督制约政府的功能,这一话语显然不能揭示公民监督权作为一项独立宪法权利的专属价值。以宪法文本、规范及体系逻辑为依归的公民监督权之规范建构亟需展开。

   相较于同属政治权利的表达自由(尤其是言论自由),对公民监督权的宪法规范分析,无论是在关注热度还是研究深度上,均有较大悬殊。之所以如此,并非因其不重要,而是尚存太大的认知模糊。仅举两例,就可管窥一二。一是常将表达自由与公民监督权混为一谈,想当然地将批评、建议视为公民的言论自由,或是将集会游行示威视为公民监督政府的方式。在某种程度上,言论自由的繁荣正是由于它覆盖了本属于公民监督权范畴的研究领域。二是在主体表达上不区分“人民监督权”与“公民监督权”,无视宪法用语的规范性,也不领会这一主体差异背后迥然不同的宪法逻辑及宪制功能。

   公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清,为理论歧异容留了巨大空间。诸多未经省思的现实体验纷纷对号入座,以求找到宪法依据,从而可以更加理直气壮。其中典型就是将申诉、控告穿凿附会为公民的信访权。[②]这一偏重于权利救济的理解,无疑偏离了公民监督权的政治权利属性,从而也就消解了作为政治权利的应有功能。并且,这种观点将权利实施机制和权利本身相等同,忽视了公民监督权除信访之外的其他实施机制。更深刻的是,仅将信访上升为信访权,则有可能使信访借助于基本权利的优位性,而进一步助长“信访不信法”的不良倾向,从而为实践中偏离宪法政治体制的非正常上访提供不恰当的宪法说辞。

   公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清,亦可能助长权利泛化与权利淡漠的两种极端。一方面,宽泛无逻辑的权利理解,易成为助长无理、纵容无序的“幕后推手”。公民监督权的各种方式在权利形式上与公民维权方式颇为相似,如果对其实现逻辑和制度机制缺乏遵循宪法规范内涵的客观化标准和定见,就极易使其附随于维权者与利益挂钩的主观理解,从而为不理性维权张目。另一方面,本应诉诸公民监督权的诉求,同样因为对该权利实现逻辑和机制的陌生,或是以为诉求无门,或是感觉效果不佳,在形成该项权利适用度不高与难以适用的“高冷”形象的同时,也将本应由其保障的那些诉求变相地挤出了宪法轨道,久而久之便引发权利淡漠的恶性循环。

   有鉴于此,本文立足于宪法第41条在政治权利体系中的规范和结构,力图发现公民监督权作为与选举权、表达自由相并列的政治权利的独特功能,阐述其所身处的政治权利的体系逻辑,据此对在宪法文本上稍显分散的相应条款进行规范整合,从而明确其规范含义和实现逻辑。

  

二、政治权利的体系逻辑

   公民监督权规范含义的模糊,一定程度源于对政治权利的功能及体系逻辑的认知模糊。传统宪法理论立足于“市民社会——政治国家”的二元结构,将政治权利与公民权利一道视为公民防御国家的“第一代人权”,二者共同构筑起对抗国家干预的堡垒。[③]随着国家功能的扩展,宪法设计的政治体制在社会资源分配中权重越来越大,作为政治体制基础的政治权利愈来愈呈现积极的面向,承载起将公民利益诉求导入政治体制的重任。对政治权利的理解,由此也产生一定的偏差,或是被视为实现其他权利的“手段性”权利,或是被泛化为“人民管理国家”的途径,更大的误解则是被“公民的政治参与”所吸纳。无论何种理解,本质性的错误均在于使政治权利脱离了宪法政治体制的运作逻辑,致使宪法政治体制下政治权利的完整意涵被消解,其内部的体系构造逻辑亦被碎片化地切割。

   体系化是探究和描述规范之间的内在关联性,以整合和抽象的思维递进,提炼出规范的基本概念、原则和思考框架,发现规范所包含的原理和逻辑,从而为现实中争议问题的解决提供整体的解释方案。[④]政治权利的体系逻辑,立足于宪法政治权利的规范表达,是由各政治权利在政治体制运行中的所分别担当的功能整合构造而成。

   现代国家在“人民主权——代议民主”的总体框架下,展示了 “人民——代议机关——国家机构——公民”的运作逻辑。我国宪法亦遵循此总体框架。现行宪法通过第2条、第3条、第二章及第三章的规定,型构了 “人民主权——人大——国家机构——公民”的宪法结构逻辑。人民通过选举人民代表组成人民代表大会(以下简称“人大”,指人民代表大会及其常委会),人大通过民主立法程序制定法律反映人民的意志,并产生国家机构,由国家机构依据法律行使职权,管理社会事务,调整社会关系,保护公民权利。

   在这一逻辑中,政治权利贯穿始终,体现为三个方面的功能:1.构成性,基于公民的选举权,选举人民代表组成代议机关,以此为核心构建民主运作的基础框架,奠定国家治理的正当性基础;2.参与性,基于公民的表达自由,汇聚公共领域,为公共决策提供民意基础、信息聚集和意见参考,为相对独立的科层制决策补充民主资源;3.监督性,基于公民的监督权,监督国家行为,保持对国家机构职权行为的持续压力,为有不受约束冲动的国家机构加上“紧箍咒”。

   在政治权利的体系逻辑下,政治权利的完整内涵得以清晰展示:

   第一,选举权是人民主权的延伸,属于主权性权利,实质是人民向作为权力机关的人大进行正当性授权(表示同意),人大据此塑造具有合法性的科层国家机构体系与公共决策体制。在此之后,作为主权者的人民隐退,人大代表在人大平台上依从人民的意志通过立法程序制定公共决策。这是人民参与国家治理的基础方式。人民的意志经由人大立法权转化为法律和公共政策,再由人大产生的各国家机构以分工协作的关系在各自职权范围内负责落实,国家机构对此要向产生它的人大负责,受其监督。与此同时,人民也可通过定期选举或罢免等监督手段督促人民代表履行职责,此为选举权的内在构成。

   第二,在人大制度下,主权者人民虽隐退,但其实体却转为“公众”。通过公众参与向公共决策平台输送民意,是除人大代表之外的另一重要的公共政策影响机制。“公众”由不特定数量的公民组成,并无特别的资格限制(除作为政治共同体成员表征的国籍)。“公众”与公共领域是相互建构的关系。哈贝马斯指出,只有在公共领域中,作为公共意见载体的公众才具有实质意义;公民个体作为公共领域的参与者,对公共决策的影响是通过作为公共领域的构成力量展示的。[⑤]这一力量源于具有政治思考理性和公共精神的“积极公民” [⑥]。在现代个体主义语境下,公共精神不复古典共和的政治参与热情,而极易被个体私益遮蔽,因而只能依托公共决策的个体利益关联驱动,经表达自由扩展所形成公共讨论,以此凝聚民意,形成对公共决策和国家机构的压力。公众参与所形成的公共领域是微型民主的本质,为作为上层结构的代议制公共决策提供关键的基础结构。[⑦]这就意味着,人大及其构建的科层制国家机构是公共决策的主导者和最终决定者,加之公共决策的高度专业化要求,公众参与的功能只能限于作为基础结构约束公共决策,为决策提供信息基础和舆论压力。在此意义上,表达自由的首要含义是“政治表达”,但其实质含义却在于代议制决策体制对“表达”的倾听和回应,以此提升公共决策的可接受性。

   对人大作为权力机关这一人民管理国家的基础方式而言,人民通过“公众”的参与有着重要的补充作用。由于多层级的选举及其所产生的金字塔式的代表结构,很难全面适应超大规模且高度复杂的社会现实,人大作为人民意志主要输转平台的作用在客观上受到限制,加之为适应转型社会高速变化的社会形势,国家机构(尤其是行政机关)拥有的决策主导权亦成为客观必要(即行政过程从执法到政治考量的变迁),以“公众”为主体的参与成为弥补人大作用不彰的重要方式,并对民主资源相对缺失的行政立法和行政决策过程提供新的民主资源,输入人民意志,施加公共压力。这种参与模式,尽管并不直接主导最终决策,但通过民主现场感的呈现和民主成就感的期待,指向行政的理性与责任性,从而将行政过程建构为除议会立法过程之外的一个重要的“民主分论坛”。[⑧]该方式对应于公民政治权利中作为参与性功能的公民表达自由。

   第三,当公共决策进入实施阶段后,作为执行机关的国家机构通过具体的职权行为来落实,从而与一部分特定的公民发生直接利害关联。公民据此可提出批评建议抑或进行请愿。作为公共决策的体验者,公民个体可对人大立法和行政决策过程提出批评建议,既可针对参与程序的设置是否足够民主,也可对决策结果是否对民意有积极回应,由此助力公众参与的广泛性,也可对人大代表积极履职参与人大立法过程施加压力。另一方面,公民个体更可基于公共决策与自身的直接利害关联,对国家机构的决策实施行为以及公共政策本身的合法合理性,提出申诉控告。这一申诉控告,或是经由其他公民的同情式理解获得声援,或是涉及到公共政策的普遍问题,就可由个体公民汇聚而“公众”,从而形成个体监督与公众监督的对接,提升个体监督的质量与力量,并可在此基础上启动具有制度权威和足够资源支撑的人大监督。[⑨]

   在宪法逻辑上,公民通过监督权行使诉诸宪法审查,实际是跳出“国家机构——公民”的治理关系,形成“公民”对“人民”的回归,以求从主权权威的角度给由人大主导的公共决策体制和国家机构执行体制施加压力,从而促进公共决策的调整。这一压力根本上关涉公共决策体制的正当性基础。在这个意义上,公民监督权的行使与人民主权形成勾连,从而推动“人民——代议机关——国家机构——公民”的动态循环发展。这一循环结构,是现代民主政治体制持久稳定的奥秘。政治权利作为这一结构的动力源泉,从代议政治的构成、参与与监督等维度揭示了代议政治的自我维持和修复逻辑。更深刻的是,它将隐没于代议制之后的主权权威以特定的方式激活,由此既避免了主权者出场的民粹风险与无组织化暴力,又保持了主权权威的恒在。

就此而言,公民监督权推动了代议机关公共决策或对国家机构职权行为的宪法审查,并有可能因对参与公共决策制定的人民代表的不满而引发罢免程序(或定期选举),从而构建了政治权利从人民主权延伸、以公民身份参与国家公共决策、并最终依托主权权威纠正公共决策及其实施偏差的融贯逻辑。在这个意义上,在政治权利体系内部,公民监督权具有独立且不可替代的内在价值和规范功能。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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